Vers le remembrement 4.0 du foncier agricole ? [N°9]

Le foncier agricole est un enjeu particulièrement pressant en Île-de-France : dans les cinq prochaines années, presque un-quart de la surface agricole utile (SAU) régionale doit changer de mains. En cause : un départ en retraite massif (45 %) des agriculteurs de plus de 60 ans qui exploitent pour l’instant 24 % des terres agricoles (135 000 hectares, soit près de treize fois la superficie de Paris !).

Loin de libérer des surfaces pour de jeunes agriculteurs, ces terres risquent de s’agglomérer aux très grandes parcelles déjà existantes, suivant une tendance à la concentration particulièrement visible en Île-de-France, où les immenses fermes sont les seules à avoir progressé en nombre entre 2010 et 2020 (+11 %¹).

Qui dit superficies agricoles plus grandes, dit en effet également besoins d’investissements plus importants (bâtiments, machines agricoles, etc). À de telles échelles, le portage des capitaux par une simple famille n’est plus suffisant, d’autant que depuis la crise financière de 2008, les banques ont opéré des restrictions sur le niveau d’endettement des agriculteurs. Ce qui explique que de nouvelles formes juridiques aient vu le jour.

Le foncier agricole : un seul sol, cinq façons de le posséder

Les fermes relèvent aujourd’hui de cinq principaux régimes juridiques : le Groupement agricole d’exploitation
en commun (Gaec) est conçu à l’origine pour permettre l’exercice en commun de l’agriculture dans des conditions comparables à celles des exploitations de caractère familial. Encore majoritairement familiale, l’Entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) permet quant à elle d’ouvrir la participation à des personnes physiques extérieures pouvant détenir jusqu’à 50 % du capital de la ferme.

En revanche, les Sociétés anonymes (SA), les Sociétés civiles d’exploitation agricole (SCEA), les Sociétés à responsabilité limitée (SARL) autorisent la détention du capital par tout type de personne, physique ou morale, participant aux travaux agricoles ou non. Dans les SA et les SCEA, il se peut même qu’aucun associé ne soit agriculteur, et que seuls des salariés ou des entreprises prestataires y réalisent les travaux agricoles.

Des formes complexes de holdings² voient aussi le jour. Leur fonctionnement est compartimenté entre différentes activités de production, de commercialisation, de services, etc. Il devient alors difficile de savoir si une part sociétaire revendue correspond à du foncier ou simplement à de l’agricole, de savoir qui la détient, et qui est responsable. Pour Gaspard Manesse, porte-parole de la Confédération Paysanne Île-de-France, « ce sont, par essence, des montages complexes qui sont un peu occultes », rendant difficile l’identification des rachats effectués dans la région. On saura seulement que « ces sociétés sont très en vogue pour la construction de bassines ou de méthaniseurs, car ce sont des chantiers qui nécessitent d’assez gros capitaux », précise-t-il.

Gaspard Manesse relève aussi que ces formes sociétaires ont de plus en plus recours aux Entreprises de travaux agricoles (ETA) : « Nous nous retrouvons avec des sociétés (qui détiennent les capitaux) qui traitent avec d’autres sociétés (prestataires de services agricoles). C’est-à-dire qu’on peut avoir un propriétaire qui a le statut d’agriculteur sans jamais mettre les pieds dans le champs. »

Pour les chercheurs Geneviève Nguyen et François Purseigle, la terre n’est plus qu’un investissement parmi d’autres³. Et Gaspard Manesse d’analyser : « Le problème des sociétés sur le rachat des terres est qu’elles arrivent à contourner les règles en rachetant peu à peu des parts sociales, ce qui ne sera pas signalé et pris en compte par les protections légales, au travers des Safer par exemple ». Pourtant, l’achat de terres agricoles est réglementé sur le territoire national.

Réguler la transmission des terres : à quoi servent les Safer?

Issues des lois françaises d’orientation agricole de 1960 et 1962, les Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer) sont des sociétés à but non lucratif, sous la double tutelle des ministères de l’Agriculture et des Finances, ayant pour but de réguler le marché des terres et de contrôler l’accès à la propriété et à l’exploitation agricole.Elles peuvent intervenir directement sur le marché soit comme intermédiaires de vente, soit pour préempter. Dans ce cas elles se portent acquéreurs prioritaires afin d’attribuer la terre à un projet qui remplit l’un des objectifs fixés par la loi : favoriser l’installation agricole, consolider les fermes, lutter contre la spéculation foncière, protéger l’environnement, maintenir une ferme en bio ou préserver des espaces agricoles périurbains, etc.

 

« On peut avoir un propriétaire qui a le statut d’agriculteur sans jamais mettre les pieds dans le champs »

Pour limiter la spéculation, une Safer peut également corriger à la baisse le prix de vente d’une ferme si elle juge celui-ci sur évalué. Jusqu’ici, tout va bien. Mais, en 2017, l’État a coupé les aides allouées aux Safer, compromettant leur capacité à constituer une réserve de foncier dans le cadre de la préemption. Elles sont donc aujourd’hui financées à 90 % par les commissions qu’elles touchent sur les ventes de terres, ce qui les incitent à ne plus réguler la hausse des prix de rachat, puisque leurs commissions augmentent avec le prix de vente. Les Safer se retrouvent en contradiction avec l’une de leurs missions d’origines : lutter contre la spéculation.

 

Un détricotage qui interroge

Seules 20 % des transactions foncières peuvent en théorie faire l’objet d’un contrôle de la Safer. Mais en 2021, la Safer Île-de-France n’a pu préempter que 7,5 % de l’ensemble des transactions de la Région. Pourquoi ? Parce que son droit de préemption est invalidé dans plusieurs cas : face à un agriculteur exploitant en fermage⁴ – forcément prioritaire en cas de vente –, dans le cadre d’une transmission familiale remontant jusqu’au sixième degré de parenté, ou encore dans le cas d’un transfert de parts, si moins de 100 % des parts sociales sont transmises⁵ .

Face à cette situation, la lame émoussée de la Safer nécessitait un ré-affûtage. Entrée en vigueur le 2 avril 2023, la loi dite « Sempastous⁶ » permet aux Safer d’intervenir dès lors qu’une société vend plus de 40 % de ses parts et qu’un rachat apporte la garantie que les terres acquises sont maintenues en usage, ou gardent leur vocation agricole.

Les parlementaires n’ont pas attendu pour fragiliser la mesure en exemptant de ce contrôle les cessions à l’intérieur des couples, familles, et entre associés de longue date.

Enfin, la Safer ne peut intervenir que si la surface totale détenue après l’acquisition de parts de la société dépasse un seuil « d’agrandissement significatif » fixé en hectares par le préfet de région, et compris entre 1,5 fois et 3 fois la surface agricole utile moyenne régionale. En clair, la Safer Île-de-France ne peut intervenir que sur des exploitations qui dépasseraient 342 hectares. Autant dire qu’avec un tel plafond, beaucoup d’opérations continueront à lui passer sous le nez.

William Loveluck, chargé de recherche et d’analyse pour la Fédération Terre de Liens, met en doute l’efficacité de cette réforme : « Qu’est-ce qui nous garantit que derrière une part il n’y ait que du foncier ? Ça peut tout aussi bien être du bâti ou des moyens en industrie ! Le Sénat a d’ailleurs bien détricoté Sempastous. Trop de cas sont encore non soumis à la demande d’autorisation de transferts de parts et la difficulté d’instruction des dossiers quand l’administration n’a pas accès à toutes les données rend le travail de contrôle impossible ». La loi devrait être réévaluée en 2025.

 

« On ne maintient pas d’agriculture aux abords d’une métropole de 12 millions d’habitants sans un contrôle drastique des prix »

En parallèle, des concertations ont lieu pour redéfinir le pacte et la loi d’orientation et d’avenir agricoles (PLOAA) qui visent à poser les grandes orientations de la politique agricole du pays. L’un des participants à ces concertations, qui souhaite conserver l’anonymat, juge que : « L’ébauche des trois sénateurs qui ont fait la proposition de loi agricole est affligeante de manque de vision sur ce point de l’accaparement sociétaire. Eux ce qu’ils veulent c’est « la relance de la productivité de la ferme France » au service de la compétitivité. En termes d’écologie véritable, c’est le néant ! On a de quoi être ultra pessimiste. »

La fragilité du système juridique d’encadrement de la propriété du foncier agricole est pointé du doigt. En témoignent les deux missions d’information parlementaires relatives au foncier agricole (2018) et aux baux ruraux (2020) qui se penchent sur ces questions. « Après l’artificialisation des terres par des projets de construction divers, l’accaparement sociétaire est le gros problème dans l’accaparement du foncier agricole », soulignait Gaspard Manesse.

Artificialisation et hausse des prix du foncier agricole

Lutter contre l’artificialisation des terres agricoles reste une des missions prioritaires de la Safer. La Safer d’Île-de-France, intervient majoritairement sur des petites parcelles, pour empêcher leur artificialisation déguisée. Sur le terrain, elle a pour principale mission de devoir lutter contre le phénomène de mitage (construction illégale, stationnement non autorisé dit caravanage, coupe de bois, décharge), de cabanisation (construction sans permis et avec des moyens de fortune d’habitations permanentes ou provisoires) ou encore de périurbanisation (le processus d’extension des agglomérations urbaines, dans leurs périphéries, entraînant une transformation des espaces agricoles).

Selon Pierre Missioux, directeur général délégué de la Safer Île-deFrance, la société aurait reçu en 2022 plus de 9 000 déclarations d’intention de vente chez notaire, pour 6 500 hectares. Sur ces 6 500 hectares, elle n’en aurait préempté que 300, dont 270 en raison du mitage. La surface de ces préemptions excède rarement 2-3 hectares, un volume dérisoire⁷ .

Entre 2010 et 2020, la région aurait vu l’artificialisation de 805 hectares de terre en moyenne par an. La moyenne du prix à l’hectare est de 8 000 euros pour la terre agricole, soit 1,25 €/m 2 , alors qu’un terrain viabilisé et rendu constructible se négocie en moyenne à 300 €/m2.. Une multiplication par 240, donc. Pierre Missioux est formel à ce sujet : « On ne maintient pas d’agriculture aux abords d’une métropole de 12 millions d’habitants sans un contrôle drastique des prix ». C’est tout l’inverse qui se produit.

Pierre Boulanger, Gary Libot, et Coline Merlo, journalistes pour Le Chiffon
Dessins : Nolwenn Auneau.

1. Tous les chiffres ici sont issus du « Recensement Agricole 2020 », disponible sur le site internet du ministère de l’Agriculture.
2. Société regroupant des associés ou des actionnaires qui contrôlent une ou plusieurs autres sociétés grâce à la détention de titres de participation (actions ou parts sociales).
3. « Mobilisez-vous pour la nouvelle Loi d’Orientation Agricole », terredeliens.org, 2 février 2023. Source de laquelle plusieurs informations de cet article ont été tirées.
4. C’est-à-dire qu’il paye un loyer au propriétaire pour cultiver la terre.
5. En 2021, les cessions totales de parts ne dépassaient pas 3 % des transferts, ce qui signifie que dans 97 % des cas, la Safer ne pouvait pas intervenir.
6. Le nom du député LREM Jean Bernard Sempastous.
7. Données du Mode d’occupation du sol (MOS), l’inventaire numérique de l’occupation du sol de l’Île- de-Franc e.